城镇化投融资新变革大力引入社保等长期资金dd-【新闻】

城镇化投融资新变革 大力引入社保等长期资金

□ 吴亚平

■建议国家发改委会同有关部门研究出台《关于推进基础设施和公共服务领域公私合作的指导意见》，统一公私合作项目的发展思路，明确其适用范围、一般模式、推进主体、实施程序、合作框架、价格形成与调整机制、风险分担机制和政府支持性政策等内容，推进公私合作项目的规范化、制度化运作。在此基础上，加快基础设施和公共服务等领域公私合作的相关立法工作。

■国家有关部门可参考设立战略性新兴产业投资引导基金的方式，设立专门的国家级城镇化发展引导基金（母基金），并由该国家级引导基金作为发起人，联合地方政府和社保、保险等其他投资机构共同设立地方城镇化发展基金（子基金）。为增强地方城镇化发展基金对其他投资机构的吸引力，提高募集资金的成功率，建议可对子基金的受益权进行结构化分层设计。

■有关部门可放松对城投债发行人的经营业绩要求，进一步放宽债券期限，允许、支持发行20年及以上期限的城投债品种，在综合评估地方政府债务风险的基础上放宽地方政府对城投债担保的限制。

城镇化发展的不同行业领域具有各自的技术经济特征，投资规模、建设周期、项目资本金比例要求、投资回收期等不尽相同，因而需要运用不同期限、成本的多样化的投融资模式解决其融资需求问题。从城镇化发展所需的长期融资需求看，公私合作PPP模式、社保资金和保险资金的债权投资计划、城投债（市政债）和城镇化发展基金等投融资模式无疑应作为城镇化投融资创新的重点方向。

积极运用PPP模式引入社会资本

从发达国家和地区的发展经验看，在基础设施和公共服务等传统上的政府投资领域推行PPP方式的意义在于：有助于引入市场机制，发挥政府和市场的各自优势和合力。社会资本做不了的或不愿做的，以及无法承担的风险，由政府来承担，而政府做不好的，交给社会资本来承担，从而有可能在传统政府投资领域既弥补“政府失灵”，又弥补“市场失灵”。此外，PPP有可能为其他同类政府投资项目或国有企业提供一个标杆，从而促进同类政府投资项目或国有企业提高效率。

从国内外PPP模式的实践情况看，完善的法律法规是PPP项目获得成功的必要前提。目前，国内基础设施和公共服务等重点领域PPP模式的应用总体上处于起步阶段，相关的专业性法律法规还不健全，处理具体问题时缺乏法律依据。建议国家发展改革委会同有关部门研究出台《关于推进基础设施和公共服务领域公私合作的指导意见》，统一公私合作项目的发展思路，明确其适用范围、一般模式、推进主体、实施程序、合作框架、价格形成与调整机制、风险分担机制和政府支持性政策等内容，推进公私合作项目的规范化、制度化运作。在此基础上，加快基础设施和公共服务等领域公私合作的相关立法工作。与此同时，研究制定基础设施和公共服务等领域的《公私合作PPP项目合同范本》，推进重点领域投资、建设、运营等各环节PPP运作的标准化操作流程，为社会投资者参与城镇化发展特别是基础设施建设和公共服务发展提供重要参考。

为了从源头上引入竞争机制，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，PPP项目要贯彻落实项目法人招标制度，即通过公开招标、竞争性谈判等方式确定项目投资主体，并由中标的投资主体组建项目公司具体负责PPP项目的投资、建设、管理或运营工作。

大力引入保险和社保等长期资金

基础设施项目现金流相对稳定且资金需求期限长，较符合保险公司资产负债久期匹配的特性；而保险和社保资金可较好地满足基础设施项目对外部资金来源的稳定性要求，且其基本不受货币政策调整的影响。因而，基础设施领域引入保险和社保资金可在一定程度上缓解融资期限与投资回报周期不匹配的问题。

从近几年我国保险资金的投资情况看，自从2006年3月中国保监会允许保险资金间接投资基础设施以来，由于利率高于企业债券、投资方式灵活多样，保险公司对通过债权或股权投资计划投资于国家鼓励发展的基础设施项目的积极性逐步提高，可运用的保险资金规模随着保险公司总资产规模的不断扩大和投资比例的提高也快速扩大，投资的基础设施行业领域也逐步扩大。与此同时，社保资金也在追求安全、稳定的前提下不断拓宽投资渠道和投资范围。

然而，目前我国保险资金和社保资金设立债权投资计划的期限一般不超过10年，与基础设施建设周期长、投资回报周期长的特点仍存在比较大差距，未来在此方面尚需进一步创新，探索设立期限达到20年及以上的债权投资计划。

着力推进城投债创新发展

近年来我国城投债发行规模不断扩大，有力地支持了城市基础设施建设，促进了城镇化快速发展。然而，目前我国的城投债在发行准入条件、债券期限等方面的规定要求与基础设施的投融资需求特点和盈利模式存在较大差距，主要表现在对债券发行人的经营业绩要求太高、债券期限相对较短以及地方政府不得以任何直接或间接方式对债券发行兑付提供担保等方面。

建议有关部门可放松对城投债发行人的经营业绩要求，进一步放宽债券期限，允许、支持发行20年及以上期限的城投债品种。特别是，考虑到基础设施建设对城镇化发展和地方财政收入增长具有较大的拉动作用，能有力地提升城市土地价值，建议在综合评估地方政府债务风险的基础上放宽地方政府对城投债担保的限制。比如，允许地方政府以特定税收（如城市维护建设税）和政府性基金收入（如国有土地出让收入和国有资本经营预算收入）对城投债发行予以担保甚至作为重要还款来源；又如，借鉴2011年以来国家支持铁路建设债券发行的做法。2011年10月下发的《国家发展改革委办公厅关于明确中国铁路建设债券政府支持性质的复函》中明确提出中国铁路建设债券为政府支持债券，允许地方政府投融资主体（如地方政府投融资平台公司），通过同级人大正式决议的方式，发行专门用于城镇化发展特别是基础设施建设的城投债或“地方政府支持债券”。

支持设立城镇化发展基金

产业投资基金是指一种从事股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向投资者发行基金份额设立基金（公司），委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事产业发展、基础设施建设等实体经济投资。从这个意义上讲，产业投资基金本身就是引导社会资金投向实体经济的主要手段和平台载体。

城镇化发展基金不仅能够为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定、可靠的资金来源，而且有助于推动基础设施领域的市场化、产业化运作。比如，近年来国家开发银行与北京、西安、襄阳、唐山等有关地方政府合作设立的城市建设类投资基金，对于集合社会资金、推动基础设施建设和城镇化发展发挥了积极作用。今后各地政府要大力支持、鼓励这类投资基金发展。为有效带动社会投资者的积极性，降低社会投资者的风险，建议国家有关部门可参考设立战略性新兴产业投资引导基金的方式，设立专门的国家级城镇化发展引导基金（母基金），并由该国家级引导基金作为发起人，联合地方政府和社保、保险等其他投资机构共同设立地方城镇化发展基金（子基金）。为增强地方城镇化发展基金对其他投资机构的吸引力，提高募集资金的成功率，建议可对子基金的受益权进行结构化分层设计。其中，地方政府出资承担子基金最后兜底的作用，较少或者不参与基金分红，国家级引导基金可作为劣后受益人，而追求稳定回报的社保、保险等投资机构可作为优先受益人，部分投资机构出资甚至还可以设计成为优先股性质，保证其获取稳定合理回报。当然，对于地方政府出资承担最后兜底作用的城镇化发展基金，应该采取准市场化运作，在投资方向选择和具体投资项目安排上应以政府为主导，重点投向政府亟需投资建设的经营性或准经营性项目。

（作者系国家发改委投资研究所投资体制政策室主任）

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